建设用地使用权合同纠纷的裁判观点
（一）土地使用权合同纠纷往往涉及行政审批权，对于此类纠纷究属民事纠纷还是行政纠纷，素有争议,
1、土地使用权出让合同目前仍应认定为民事合同
（2015）民一终字第x号一案中，一巡认为土地使用权出让合同纠纷目前仍应作为民事案件受理，其理由为：（1）国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则，国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体；（2）国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等，土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。
针对理论和实践中关于“国有土地使用权出让合同系行政合同”的观点，一巡认为，这些观点“具有一定的合理性，考虑到相关合同中融入了行政职权、对合同纠纷的审理需要对行政行为的合法性展开审查等因素，通过行政诉讼对行政行为的合法性与合同争议一并审查，亦便于争议的一揽子解决。”但是，一巡同时认为，“现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将‘建设用地使用权出让合同纠纷’列为‘合同纠纷’的下级案由予以明确，审判实践中基本依据上述司法解释之规定均将此类案件作为民事诉讼案件审理。在现行法律没有修改的情况下，本案纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。”
2、政府单方解除土地出让成交确认书属于具体行政行为，由此引起的争议应通过行政诉讼予以解决
（2016）最高法民终x号一案中，x市国土局挂牌出让案涉地块，x公司竞得该地块，双方签订《挂牌出让成交确认书》。后x市国土局以公告的用地规划条件需要调整为由，不能继续履行该出让行为，通知公司解除成交确认书。x公司提起行政诉讼，请求撤销x市国土局的解除行为，但两审均被驳回。x公司遂提起本案民事诉讼，要求x市国土局赔偿损失。
认为：1、x公司与x市国土局就案涉地块仅签署了成交确认书，并未签订土地使用权出让合同，故x公司有关案涉土地使用权出让合同已经成立的主张不能成立；2、参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》有关“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，x市国土局解除成交确认书的行为属于具体行政行为，因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决。
我们理解，在土地出让引发的纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷存在较大争议的情况下，本案说理似乎体现了折中的思路，即以双方是否成立土地使用权合同关系为标准，如政府与出让方已签订出让合同，则引发的争议一般可按照民事纠纷处理；而在签订出让合同之前，政府进行公告、拍卖、签订成交确认书等行为，都属于具体行政行为的范畴，因此产生的纠纷属于行政纠纷。
3、变更土地用途的诉请不属于民事受案范畴
（2016）最高法民申x号一案中，x学校申请再审认为，其与x国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，但x国土局拒绝履行土地用途变更义务，违反合同约定，由此产生的纠纷属于民事纠纷。
认为：根据案涉合同约定，办理土地变更用途是交付土地的前置条件，是案涉土地出让的前提。按照《土地管理法》第12条的规定，出让土地变更用途属行政机关职权范畴。本案土地用途无法变更系因政府行为，由此引发的纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围。对因土地用途无法变更造成出让合同不能履行，可另行主张解除合同或请求合同相对方承担违约责任。
我们注意到，在土地、矿产、公共事业等诸多领域，经常出现当事人诉请政府行使某项行政职权以履行合同的情形，司法对此往往十分审慎。尽管对于土地出让合同的性质争议不断，但理论和实践具有共识的是，当合同履行涉及行政权力如何运用时，司法权不能替代行政机关行使职权。
（二）划拨土地转让中，在转让方与受让方之间形成划拨土地转让（补偿）关系，在政府与受让方之间形成土地出让关系，政府履行出让合同系以转让（补偿）合同的履行为前提，因不可归责于政府的原因导致转让（补偿）合同未履行的，政府不应就其未履行出让合同而承担违约责任
（2015）民一终字第x号与（2016）最高法民终x号案件中，x分社与x公司于2001年签订《土地使用权转让合同》，约定x分社向x公司转让案涉划拨土地，该转让经x市政府同意。后因x分社与x公司产生纠纷，x分社向x市国土局发函，要求撤销划拨土地转受让申请。2014年，x市国土局报x市政府批准，撤销案涉划拨土地的转让审批程序，并办理退档手续。x公司遂起诉x市国土局，请求交付案涉土地并办理土地证，否则赔偿经济损失。
在程序性二审阶段，指出：根据《房地产管理法》第40条第1款的规定，在划拨土地转让通过政府审批后，土地管理部门成为国有土地使用权出让合同的一方当事人，与受让人签订国有土地使用权出让合同，此时，原划拨土地使用权已经转化为出让性质的土地使用权，并且在土地管理部门与受让人之间形成国有土地使用权出让合同关系。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第12条的规定，此时原划拨土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。
在实体审理二审阶段，认为：划拨土地转让中，x分社同意政府收回其划拨土地的使用权，x公司才能与政府订立土地出让合同，并通过合同的履行取得该宗土地使用权。因此，x市国土局与x公司出让合同履行的前提是，x分社履行其与x公司之间的土地使用权转让合同。在x分社多次致函要求停止办理过户手续的情况下，如x市国土局一意继续为x公司办理土地出让手续，将面临重大风险，也即x分社的行为对本案土地权属的变更构成了实质性的障碍，而该实质性障碍系因x公司未能有效地协调和化解与x分社之间的纠纷所致，而与x市国土局无涉，该障碍在消除之前，导致x市国土局与x公司之间土地出让合同嗣后履行不能。因此，x市无需承担违约赔偿责任。
（三）土地挂牌出让的合同效力不适用拍卖法
（2015）民一终字第x号一案中，一巡指出：“挂牌出让土地使用权交易作为一种特定的民事行为，应当按照国家有关土地使用权挂牌出让的规定执行并受合同法的规制。虽然土地使用权的挂牌出让与拍卖出让两种方式在部分操作程序上有相近之处，但却在交易的主体资格、竞买人人数要求、竞报价方式、成交条件等方面存有重大差异；而拍卖法约束和规范的只是拍卖行为。《中华人民共和国拍卖法》第二条明确规定，该法只适用于由拍卖企业所组织实施的拍卖行为，国家工商行政管理部门在执法实践中，不但对于土地使用权的挂牌出让行为不适用《中华人民共和国拍卖法》，而且对于不属于拍卖企业的土地管理部门组织实施的土地使用权拍卖行为，亦明确强调不适用该法。本案中，《土地使用权交易成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》是基于土地使用权的挂牌出让而非拍卖出让行为而签署，并且其组织实施的主体是当地土地管理部门设立的土地使用权交易机构，该机构属于专门的事业单位而非拍卖企业，故对于本案所涉土地使用权挂牌出让行为，不应适用《中华人民共和国拍卖法》的规定。”